新加坡廉政建设的观察与思考

　　在市委、市政府的亲切关怀和市委组织部的精心组织下，受市纪委和资阳区委指派，个人很荣幸地参加了市委管理干部赴新加坡公共管理培训班。通过在新加坡二十余天的生活和学习，对其政治、经济、文化、社会等各方面有了比较系统的了解，做到了观有所感、学有所获、思有所悟。对我个人而言，这是一次开阔视野、更新理念之旅，不仅提升了个人素质，而且增进了对市委、市政府一系列重大决策的理解。下面，我结合自身工作实践就新加坡廉政建设谈一些认识和体会。

 

 

　　新加坡经过长期卓有成效的廉政建设和依法治理贪污工作，近年来，被透明国际评为亚洲最清廉的国家，在国际上享有盛名。其主要做法有：

　　1、制定了完善的法律规章和强有力的反腐法令，用法治精神治理腐败。新加坡政府十分重视法制在腐败建设中的作用，把建立完备严格的反贪污的法制体系作为一项重要措施，在加强惩治贪污犯罪的刑事立法的同时，制定有关行政法规，规范公务员的行为，预防腐败的产生，把肃贪保廉的各项活动都纳入法律调整的范围，使肃贪保廉工作制度化、法制化。一方面，在宪法、行政法律和刑事法律中都有廉政建设方面的内容。新加坡宪法禁止公务员经商。刑事法律规定禁止公务员收取工资以外的任何报酬，违者构成犯罪的，要依法追究刑事责任。在1960年，新加坡制定了一部强有力的反贪法律《防止贪污法令》，后经多次修改、不断完善，该法融刑法、刑诉法和部门组织法于一体，既有对什么行为符合定罪的实体方面极及其详细的规定（如在接受报酬的腐败行为上，法令对“报酬”的种类方式作了非常详尽的解释），又有关于诉讼程序及证据方面的具体规定（如证据规则方面，法令规定举证责任倒置、贿赂推定和坦白免责原则，当公职人员的消费水平和生活方式与其薪金不相符时，本人必须做出圆满解释，否则视为犯罪）。另一方面，形成了一整套专门规范公务员行为的法律制度。如《公务员法》、《公务员守则和纪律条例》、《公务员惩戒性程序规定》，在预防腐败方面形成了一整套的预防与约束机制。如公务员考核聘任、财产申报、公务员高工薪、严格限制接受礼品、重惩腐败管员等。首先从公务员队伍建设制度着手，应聘者一旦被发现私生活不检点或有不良嗜好，则被排除公务员队伍之外。公务员必须依法申报其财产，包括任职申报、现职申报、离职申报、还有求职申报，如实报告个人及共同生活的家庭成员的财产状况。公务员不能接受礼品馈赠和饮宴邀请，一经查出，以贪污论处。

　　2、建立了查处和防范贪污的强力机构，赋予广泛反贪权力。新加坡实行侦控分立的肃贪体制，贪污调查局主侦，检察署主控。贪污调查局的工作任务主要包括受理、查究、预防三个方面：一是接受并调查涉嫌贪污的投诉；二是调查有贪污嫌疑的公务员不检点及渎职行为；三是检讨公共服务的运作惯例及程序，以减少公务员贪污的机会。贪污调查局成员的身份受到法律的严格保护，局长由总统任命，直接对总理负责。该局拥有广泛的权力，首先是调查权，“局长或特别调查官在无公共起诉人的命令时，可行使刑诉法赋予的一切权力或对任何有关方面调查的特别权力，调查重大犯罪”。还有调查保障权、武力调查权、逮捕权、跟踪监视权、获取财产信息权、不明财产检察权。这些权力既适用于政府公务员，也适用于私人企业人员。目前新加坡涉及贪污行为的案件，只有大约20%是公共机构雇员，大部分被调查者来自私人企业。检察公署是新加坡唯一的国家检察机构。总检察长与高等大法官一样，独立于政府之外行使法权，不受任何机关、团体和个人的干涉。检察公署主要负责指导和监督调查、侦察活动，决定或者提起公诉。对贪污调查局具有一定的制约关系，这种既密切又互相制约的关系，对于查处贪污权力人能正确行使起到了保证作用。

　　3、创造了高效的工作运行机制，注重肃贪保廉的实际效果。一方面，注重调查者自身的工作效率。新加坡特别强调贪污调查局的行动效率，他们的使命宗旨是：“通过迅速和肯定、坚决但公正的行动取缔贪污罪行”。一旦决定调查的案件，须在委定查案官员后48小时内开展调查行动。除非案情复杂，需要更长时间调查，所有的贪污投诉必须在3个月内完成调查。另一方面，鼓励民众积极参与，扩充反贪污社会效果。民众的投诉和检举是新加坡获取反贪情报的重要来源。新加坡贪污舞弊资料主要来源于各类公众投诉，贪污调查局每年按到500—800起涉及贪污行为的投诉和检举，其中大多是署名举报。新加坡采取了多种形式，利用传媒、广告、互联网、通讯等现代管理，使大众时刻关注贪污问题，反贪机构与民众广泛联系，共同建立良好的反贪氛围，倡导廉洁，不断扩大廉政反贪的社会效果。

 

 

　　中国古代圣贤倡导“治大国若烹小鲜”，而新加坡领导人则“治小国若制大餐”，一个伟人，一个小岛，一个新兴国家的奇迹，把新加坡这样一个小岛国家做得很精致很优雅，公共治理做到了整洁而有秩序，规范而有效率。

　　1、从实际出发，体现东西文化相结合。新加坡是典型的移民社会和多元种族社会，作为早期的英属殖民地，受西方文化影响很大，同时作为以华人为主的社会，有根深蒂固的华人文化传统，难能可贵的是新加坡善于学习国外有益经验，力求做到扬长避短，建立了适合自己国情的廉政体系，可谓海纳百川，东西合壁。如在西方文化中，吸取了西方的法律制度和公务员体系、西方的经商准则、严格的银行与金融条规等有用的地方，但又抵制了奢靡的西方生活方式和极端个人主义的西方价值观念。在东方文化中，将礼义廉政耻融入廉政法律建设之中，在有关公务员的纪律规定中，规定公务员的公平、正直、信誉、廉洁、礼貌、节俭和关怀等共同价值观，以及规定公务员不得有诋毁政府的言论，不得利用职权和信息谋取私利，不准向和本人有公务关系的人士借债，不准接受公众人士的礼物和款待等，充分体现了东方文化中社稷为先、国家为重、崇尚节俭、仁爱守信等优秀思想，但对东方文化中的重人治轻法治、过分注重人际关系人情文化等糟粕予以扬弃。

　　2、从实用出发，体现惩治与预防相结合。一是廉政法规完备具体，使官员不能贪污。形成了一套既比较严格完善，又比较具体实用的管理制度。范围广泛，内涵明确，面面俱到，对公务员行为、个人操守、形象乃至生活小节都有明确规定，内容详细，而且界限也很容易掌握。如每个公务员每年都必须签署一份声明书，声明他没有财务方面的困扰，因为一名有债务的公务员很容易受制于人和被人利用，贪污可能性也相对较高。二是惩治手段严厉，使官员不敢贪污。表现在立法和执法中，如《防止贪污法》中规定向公务员非法提供报酬的行贿人，公务员有权逮捕并将其扭送就近的警察局，否则公务员将构成犯罪。执法上，刑事处罚、经济处罚、纪律处罚三管齐下。违纪人员案例、肖像在报纸上公布，使其名誉扫地，身败名裂，对惩治腐败非常严厉有效。三是廉政教育规范，使官员不想贪污。注重教育，以德养廉，其《公务员守则和纪律条例》，既是对道德纪律的要求，又是人们的廉洁教材。新加坡在加强对官员教育的同时，十分重视对公众的教育和引导，在中学就普遍设立了廉政和反贪污课程，使公民从青少年就认识到贪污贿赂如同黑社会和贩毒问题一样，是严重的社会罪恶。由于社会风气正，一般公众无法接受贪污行为为生活的一种方式，一个直接的表现形式就是民众的投诉和检举是新加坡反贪情报的重要来源。四是物质报酬优厚，使官员不用贪污。以俸养廉到高新养廉，比较优厚的物质，使公务员可以有尊严的生活，不会因为生活窘迫而贪污受贿，还会使公务员怕失去公积金等既得利益而不敢贪污受贿，所以在新加坡，有人说“只有傻子才会贪污”。

 

 

　　1、发挥政府资源，形成反腐倡廉的主导力量。新加坡是世界上少数几个能有效监控贪污的国家，最主要的因素是官员反贪污的坚决立场，政治领导层的不妥协态度及政府部门组织的完善。新加坡在上世纪五十年代，贪污行为相当普遍。1959年的新加坡人民行动党执政后，开始进行全面的基础建设，建立廉政制度是其中重要的一项内容。新政府认为，新加坡缺乏天然资源，只有从管理上获得效益，首先就是政治领导必须廉洁，使黑金政治不存在，即“为了生存，必须廉洁；为了发展，必须反贪”。李光耀指出：“开始的时候秉着高尚的情操、抱着强烈的信念和取缔贪污的决心不难。但是，除非身为领袖者够坚强，能铁面无私，坚决对付一切违法乱纪的人，否则要做到事如所愿，可没那么容易。我们必须全力支持贪污调查局的官员执行任务，无私无畏”。为了建立诚信政府，人民行动党注重把好从政第一关，公务员从全世界各牌大学精英中招聘，重理想，领导者重开拓性精神。新加坡政府在培育诚信社会、反腐倡廉中担当着极为重要的角色，高层带动、素质培养、民众参与，长期坚持就形成了反腐倡廉的主导力量。

　　2、强化法治资源，依法解决贪污难题。新加坡对防止和制裁贪污腐败最重要的成效是走上了法治道路。目前，有组织的集团性贪污已很难存在基础，政府部门贪污受到有效控制，个人贪污发案数也是极个别。其中一个关键因素是制定了严格的法律，采取了强有力的手段。防止公务员贪污腐败的法律法规、纪律规章全面、细致、系统，使之无空可钻，逐步形成了不敢贪、不能贪，不想贪、不用贪的良性局面。且政府保持制度的连续性，不轻易加以改变。反贪污法律制定得充分和切实可行，而负责执法的机关拥有采取任何行动的自主权、独立性，不受任何威逼引诱而对任何人姑息，真正做到了“有法可依，执法必严，违法必究”。有人从说新加坡的法制之所以严格，一是制出来，二是管出来的，三是干出来的。任何人不得“开口子”，实行“零容忍”。任何触犯这些条规的行为，都要受到严厉制裁。对领导触犯法律实行严惩，职位越高，处罚越重。依法治理既形成一种很强的威慑力，又提高了民众对法律的公信力、公正的信任感和对反腐败的参与热情。

　　3、制约权力资源，多途径防止权力的滥用和异化。合理分配权力是从制度上防止腐败的重要环节，新加坡政府认为权力的关节点一定要进行控制，尽量减少公务员自行处理人、财、物等方面的权力。特别是财政权制约相当严格，部门提出预算并报财政部，由国会审议。国会讨论时，民众可参与旁听，总统有财政否决权，同时还有人事否决权和全面调查权。审计署每年对财政资金使用情况进行严格审计并报告国会，确保不出现大的腐败。实行独立的会计制度，会计对所做帐目负终身责任。同时，充分利用社会正义力量等民众资源监督权力。鼓励支持社会公众反贪污，既有利于打造廉政文化，彰显社会正义，又有利于获取更多的信息资料，延伸监督渠道。

 

 

　　照搬照抄新加坡的做法无异于东施效颦，不一定适合，但其一些理念举措确实具备借鉴意义：

　　1、要进一步增强反腐败的危急感。大而言之，反腐败问题关系到党和国家生死存亡，要从党的建设、现代化建设的高度牢固树立反腐倡廉思想，反腐败必须出重拳、下猛药。小而言之，反腐败与一个地区的经济社会发展是相辅相成的，反腐败不会影响招商引资和经济发展。新加坡的成功实践充分表明反腐败对于创造良好的信用环境，从而更多地吸引到外商投资的极大促进作用。总而言之，全市上下必须有强烈的危机感和忧患意识，以反腐败的实际成果取信于民，从而形成益阳更清廉于周边地区的竞争优势。

　　2、要进一步增加腐败的成本。增加腐败成本包括法律成本、经济成本、精神成本、查处概率。在经济成本上要借鉴新加坡公务员公积金制度的有益做法，增加经济处罚成本，使搞腐败的人不愿承担较大的丢财风险。在精神成本上要使搞腐败的人身败名裂。同时提高查处概率，引导人们从腐败廉洁决策树途径选择中倾向廉洁路线。

　　3、要进一步健全反腐败的制度。借鉴新加坡法律法规详尽、操作性强、处罚严厉的特点，以管用、可行、严密为目标，进一步强化反腐败举措，既要抓“大”，严厉查办大贪，也要加大对小腐败的惩治，防止小事酿成大害，以成大祸。如当前市委、市政府开展的六项整治很有意义。其中“小金库”治理就是要从制度程序上保证政府各部门的经济活动能够廉洁运作，切断各部门搞不正之风和搞腐败的钱源。

　　4、要进一步强化全民反腐败责任。教育要分层次，当前要加强对公众的教育和引导，时下缺少正义感和正义感氛围，社会上没有真正形成人人喊打、人人真打的局面，一些人认为只要别出格，别太张扬就没关系，一些人反腐败热情下降，抵御腐败意识淡薄，对腐败现象从持反感态度淡化为认同、接受，进而模仿和追求。零容忍在当前是虽不能至，但要向着这个方面努力。

　　5、要进一步强化廉政法规的严肃性和权威性。天下之事，不难于立法，而难于法之必行。具体操作中，执行不得力，就会形同虚设。要增强廉政制度的刚性，做到轻刑必罚，人们对腐败行为查处可能性的关注远胜于对量刑量纪轻重的关注。